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PPP重構市場信仰:解決好“錢從哪來,往何處去,從哪回收”是關鍵
2019-06-05 00:00:00      中國經濟導報


劉世堅

    根據筆者對2014年以來國內基礎設施投融資政策演化的觀察,在基礎設施投融資領域的相關政策是富有邏輯且有規律可循的,其內部演化具備較強的延續性。自2017年以來,PPP政策的演化趨勢可以概括為以防控風險為首要導向,同時也是一個逐步瓦解現有PPP市場信仰的過程,而新的市場信仰有待建立。
    近期熱議的PPP相關文件(包括但不限于“財金[2019]10號文”)正是對上述政策導向的呼應,而且未必就是“尾聲”。這些文件從動機上看是趨利避害的,從技術層面上看“堵”比“疏”容易,從效果上來看主要也是以防控風險為第一目標。

基礎設施投融資的基本邏輯

    需要注意的是,地方政府在決定項目上馬與否時,PPP或其他投融資模式規范與否可能并不總是首要關注點,有沒有充足、及時的資金來源才是焦點。
    值得關注的是,徹底跳出PPP的政策框架,尋求其他解決方案的需求已經變得非常強烈,比如不走PPP流程的特許經營也好,“F+EPC”也好,這都是自然發生的。PPP被裝進了“籠子”,但地方經濟發展的需求是很大的,另外還有一些剛性的投資要求需要滿足。基礎設施投融資市場未必就會變得無序,也許還會催生新的需求和信仰。這也從一個側面說明,在PPP的“跑道收窄”之后,市場尋求新的投融資模式和發展路徑的需求已經非常迫切。
    基礎設施投融資有四條基本邏輯:一是基于其公益性和準公益性獲得外部支持。政府對純市場化的項目不需要兜底,對于基礎設施項目則需要兜底。相應地,如果政府對基礎設施項目不兜底,那么市場信仰就會崩盤。二是基于項目的外部性獲得溢價回收。三是基于政府權利的附條件讓渡獲得長期的股權或者是類股權的融資。近期出臺的《政府投資條例》中關于非經營性項目應以政府直接投資方式為主的規定也印證了這一邏輯。倘若反其道而行之,強制在非經營性項目中適用社會資本入股的交易結構,就必然出現明股實債的安排。四是基于項目的商業性獲得債權融資,比如說穩定的現金流、第三方增信、外部資源的配置,使得基礎設施項目獲得了一定的商業性,那么就可以去獲取銀行貸款,發公司債、項目收益債、ABS或者REITs等。
    以PPP為例,雖然動輒被冠之以各種“高大上”的功效,但是因為其對基礎設施投融資邏輯的忽視,所以極易受到外部政策的影響。從2014年至今,在PPP所覆蓋的領域,并不十分關心基礎設施投融資的基本邏輯,沒有系統地考慮和解決“錢從哪里來,到哪里去,如何回收”等問題。

PPP的三條“超車道”

    中國的PPP并沒有完全遵循基礎設施投融資四條邏輯,為何能夠取得過去幾年的成績?現在回歸邏輯,對PPP進行規范,為什么路徑反而“收窄”了呢?要回答這個問題,可以先看一下中國式PPP的三條“超車道”。
    第一條“超車道”,是PPP和防風險、穩增長的雙重目標之間存在高度契合。從政策層面上強化了“規范的PPP不是政府隱性債務”的說法,這就契合了防風險、穩增長的雙重目標,對PPP的發展起到保駕護航的作用。
    第二條“超車道”,是財政部門和地方政府之間通過PPP實現了施政目標和路徑的高度契合。
    第三條“超車道”,是PPP項目的社會經濟效益和市場主體訴求之間的高度契合。本輪PPP特別體現在施工利潤對于施工類企業,以及包括“兩評一案”、“入庫”、預算等政策性背書對于金融機構的利益訴求的滿足或交集。在很大程度上,可以說沒有這一交集,就沒有本輪PPP的繁榮與發展。
    其他的投融資模式(如政府購買服務等),都因為未能同時滿足上述三大契合,無法與PPP相抗衡。PPP也正是通過相應的制度建設,才能在短期內跳出基礎設施投融資基本邏輯的束縛而獲得高速發展。但是,這一成長模式的“底盤”并不牢固,容易受到宏觀政策特別是金融政策的影響。

尋找和建立新的市場信仰

    在筆者看來,為了在基礎設施投融資領域尋找新的市場信仰,需要著重考慮以下三個方面的問題。
    第一,當前基礎設施投融資存在的主要現象是什么?如前文所述,2017年以來的主流政策導向,對2014年以來建立起來的PPP市場信仰起到了逐步消減和瓦解的作用。目前,沒有明確的、完全合規的投融資模式可以讓地方政府拿來就用。
    第二,如何尋找新的市場信仰?這里有一個大的前提性的共識,以“單兵突進”的模式做增量已不現實。新的市場信仰需要基于這個共識建立,需要特別注意防范和化解風險。
    第三,新的市場信仰需要回歸基礎設施投融資的基本邏輯,一定要面對和解決“錢從哪里來,往何處去,從哪里回收”這三個基本問題,同時為資金提供合規的入口和出口,這樣才有可能建立起新的、經得住合規考驗的市場信仰。
    從政府方的角度來看,為了建立這樣一個新的市場信仰,有必要在專業機構(包括金融機構、投資人和中介機構等)的協助下尋求“三集”突圍。首先是利益交集。趨利避害,找到市場主體的利益交集。此處的“利”應該是大多數人的利益,而不是單個部門或主體的利益,否則無法達到避害的目標。其次是資產收集。地方政府對包括產業、資產、資源在內的存量資產進行評估,分解和收集。其中并不局限于優質的存量資產,還包括不良資產以及由于經營管理不善拖累的優質資產。最后是有效的資金歸集。通過溢價回收機制,對基礎設施項目創造的外部效應予以內部化。通過制度層面的背書和創新歸集外部效應帶來的資金流,并善加運用,以支持基礎設施乃至于地方經濟的持續、穩定、健康發展。
    【作者系清華大學政府和社會資本合作(PPP)研究中心主任助理、行業發展部部長】

【期號:3471】【版面:05】【作者:劉世堅】打印本頁
 
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