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鼓勵農村土地有序流轉 助力鄉村振興戰略實施
2019-06-06 00:00:00      中國經濟導報

資料圖片

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——河北省靈壽縣土地流轉與產業化經營調研報告    開展“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”改革,引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社,采取“保底收益+按股分紅”等方式,讓農戶分享加工銷售環節收益,建立健全風險防范機制。

趙心澤 王呂 鮑文涵 鄭慧濤

    農村土地頒證確權是全面深化農村土地改革、保障農民土地權益的基礎性舉措,確權土地的流轉與集約利用是推動農業產業化生產、激發鄉村發展活力的重要前提。沒有土地確權與流轉,就難以培育集中規模經營的現代化農業。2018年是農村家庭承包地頒證確權的收官之年。承包地確權效果怎樣?確權后的土地如何通過流轉實現農業產業化經營,打造更加適應市場需求的現代化農業?通過走訪靈壽縣多個村、鎮,了解村民、經營業主、鄉村干部對承包地確權與流轉的意見看法,考察農村土地流轉的多種形式,分析認為今后要深入探索“農民承包、多種經營”的產業化發展模式,讓農戶的承包權穩下去、經營權活起來、改革紅利充分釋放,推動農業供給側結構性改革,助力鄉村振興戰略實施。    

土地確權與流轉推動農村現代化進程    

    靈壽縣地處山區,位于河北省中西部,下轄6鎮9鄉,279個行政村,總人口34.2萬,其中農業人口25.9萬人,農村土地面積46.51萬畝。截至2018年底,家庭承包地的頒證確權工作基本完成,土地流轉初現端倪,產業化經營初步發展,帶動非農就業增長,吸引外來資金流入,推動了靈壽縣農村現代化進程。
    土地確權基本完成,被評頒證先進單位。截至2018年底,靈壽縣應確權272個行政村(7個村因城中村改造、高速公路占地、退耕還林等情況暫時不能確權),實際確權266個村,占確權總數的97.7%,應確權面積43.79萬畝,實際確權面積42.79萬畝,占確權面積的96.5%,完成錄入266個村的縣級數據庫工作。2018年靈壽縣被河北省評為確權頒證先進單位。
    土地流轉初現端倪,打破農村貧困循環。土地頒證確權改變了過去家庭承包地只能口頭轉租的被動局面,增加了土地長期、穩定的有效供給,有利于支撐大規模現代農業產業化發展。目前靈壽縣土地流轉已初現端倪,全縣耕地面積33萬畝,流轉土地面積14.5萬畝,占比為44%,其中:流入農民合作社占比56%,流入家庭農場占比19%,流入專業大戶占比17%,流入企業及其它經營主體占比8%。
    由于靈壽縣位于丘陵地帶,受土地資源條件限制,有的村農業生產收支平衡,并不賺錢。因此將土地流轉,由農村專業大戶、個體私營經濟參與農業適度規模經營,是提高土地綜合效益的“破題”方式。狗臺鄉二中家庭農場集中種植經營流轉土地1000畝,由于集中生產的規模效益,畝產值比未集中時高1倍以上,建成的特色項目收益高達每畝1000~2000元,提高了農產品商品率,打破了農村經濟貧困的“內循環”。
    產業經營方式多樣,有效促進三產融合。土地流轉以后的產業經營除了傳統農業種植以外,還發展出農產品初加工、旅游業等多種經營方式及產業形態,有效促進了三產融合。目前靈壽縣成立了土地流轉服務中心,結合優勢特色產業發展,實行集中開發、連片種植,興建產業基地。例如燕川鄉西莊村有528名村民將土地作價入股,由農業生產合作社集中經營,覆蓋了村內大部分土地,其中按林地700元/畝、耕地1100元/畝,每股500元,合作社共11000多股,550多萬元。通過連片種植木耳、蘑菇、果樹等,并開發鄉村旅游項目,將冬季耕地改建成滑冰場、經營采摘園、水庫垂釣等項目,獲得了每年20多萬元的營收,促進了農業種植和鄉村旅游的一、三產業融合發展。
    帶動非農就業增長,吸引外來資金進入。調研發現,農村承包地確權與流轉有利于解決“有人無地種”和“有地無人種”的人地矛盾,除此以外,農戶還獲得了穩定的租金收入,從與土地的捆綁中解放出來,促進了非農就業崗位增長。通過加入合作社或者合伙辦企業,轉業農民推動了外來資金、技術、人才、設備等生產要素流入農村,帶動了城鄉一體化和新型城鄉結構改造,城鄉優勢互補、協調發展的新格局逐漸形成,農村現代化進程逐步加快。    

土地流轉與產業化經營面臨的挑戰    

    靈壽縣土地確權與流轉是全國農村土地改革的縮影,流轉土地的規模化經營是解決我國部分地區農業產出收益不足的重要方式。雖然靈壽縣承包經營地確權工作已經基本完成,土地流轉初現端倪,產業化經營方興未艾,然而土地流轉工作及農業產業化經營仍然面臨一些困難和挑戰。
    一是村民創業意識不夠,缺乏帶頭引領力量。靈壽縣部分村鎮尚未開展土地流轉,沒有帶頭人引領產業經營。即便村民個人生產未能產生收益,也仍然缺乏改變現狀的意識和動力,認為種植農作物供應自身糧食需要即可,不愿承擔土地流轉的風險。調研中,營里村村民指出,雖然營里村林地價值600元/畝,丘陵地價值800~1000元/畝,但是除非國家給糧食補貼,否則“誰承包土地誰虧錢”。三圣院鄉西木佛村的村民觀念保守,沒有土地流轉意識,寧愿到鄉里石材廠打工,每天賺100~300元,也不愿將閑置的土地按800元/畝的價格轉讓用于種植果樹。
    二是集體經營收益不足,經營模式有待挖潛。雖然村集體經營農業及相關產業為農民、村集體帶來了收入,但是增收效益欠佳。如西莊村毗鄰燕川水庫,鄉村旅游經營具備優勢,但是通過農業種植、鄉村旅游等方式開展經營,由耕地改建的滑冰場收費僅20元/人,采摘園、水庫垂釣的項目收費為50元/天,由于項目規模小、優質項目少、組織方式較為落后,全村農業種植及旅游項目的年收益率僅4.5%。由于合作社里真正有能力帶動集體發展的只有村書記和會計兩人,且農村消費力普遍不足,再加上縣里有環境治理等政策要求,水庫旅游項目發展受限,因此要提高合作社的整體經營效益,還需開拓思路,挖掘潛力,發展更加精細、豐富的經營模式。
    三是農村資金來源有限,難以規模集約發展。農業經營主體存在購買農資、添置農機、引入機械化生產方式等需求,但是由于基礎薄弱、管理不完善等缺點,從銀行等金融機構貸款,往往面臨缺乏信用、資產、無抵押等難題,難以通過銀行的傳統信用評估并獲得貸款。即便產業項目初成規模,銀行也僅提供少量貸款,用于購買化肥、建設曬場,不足以擴大規模、改善旱田。融資難、融資貴,成為限制經營主體成長的主要因素。    四是部分地區土地零散,流轉經營吸引力欠佳。一方面靈壽縣丘陵、山區面積占比87%,土地較為零散,不利于規模化連片種植。另一方面靈壽縣土地資源欠佳,玉米等糧食作物往往只能一季種植,對于外來企業注資經營吸引力欠佳。西木佛村有2000畝土地毗鄰趕考路、滹沱河,公路修通后距離正定新區10分鐘車程,還可直通西柏坡,區位優勢明顯,發展鄉村旅游具備良好條件,但是土地空置許久,一直未能吸引到企業投資經營。
    五是土地流轉不夠規范,土地糾紛日益增多。調研中發現有以土地入股進行流轉的情況,但是仍然缺乏法律保障。由于缺乏相關法律法規支撐,在農戶土地流轉過程中,簽訂書面合同的僅占33%。一些農戶雖然簽訂了土地流轉合同但合同未經農業承包合同管理機關登記、備案或公證機關公證。有的合同條款不規范,內容過于簡單,對雙方權利義務及違約責任、承租土地上附作物處置、賠償條款等缺乏明確規定,給土地后續經營留下隱患。個別承包人不能按期兌付租賃費,導致部分農民減少了經濟收入,個別農戶甚至失去生活來源,成為土地流轉工作新的矛盾點。還有的村民法律意識缺乏,只能通過上訪等途徑尋求解決矛盾,土地矛盾較大。    

鼓勵土地有序流轉 推動農業現代化發展    

    下一步,要繼續深化農村土地改革,完善土地流轉法律法規,鼓勵土地有序流轉,推進適度規模經營,發展多元經營模式,撬動社會資本下鄉,推動農業現代化發展,助力鄉村振興戰略實施。
    (一)培育現代農民意識,規范流轉服務體系。一是開展“資源變資產”“資金變股金”“農民變股東”改革,引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社,采取“保底收益+按股分紅”等方式,讓農戶分享加工銷售環節收益,建立健全風險防范機制。二是做好土地流轉政策的培訓、指導及流轉合同的鑒證、登記等工作。加強流轉服務中心建設,約束土地流轉雙方行為,維護流轉雙方合法權益。三是村集體要加強服務指導,做好村民思想動員、宣傳解釋等工作,鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,為承租者創造良好創業環境。
    (二)拓展多種經營模式,挖掘多元創收渠道。一是鼓勵通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式,加快發展土地流轉型、服務帶動型等形式規模經營。積極引導農民通過村組內互換并地等方式,實現按戶連片耕種,扶持規模適度的家庭農場。二是支持新型農業經營主體和農業服務主體成為建設現代農業的骨干力量,扶持培育農機作業、農田灌排、烘干倉儲等經營性服務組織,發揮多種形式適度規模經營在農業機械、綠色發展、市場開拓等方面的引領功能。三是促進農村一二三產業深度融合,讓農民共享產業融合發展的增值收益,培育農民增收新模式。支持供銷合作社創辦領辦農民合作社,引領農民參與農村產業融合發展、分享產業鏈收益。
    (三)加強信貸信托支持,吸引社會資本下鄉。一是推進承包土地經營權抵押貸款試點,探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務。支持金融機構開展適合新型農業經營主體的訂單融資和應收賬款融資業務。鼓勵探索土地流轉履約保證保險。二是建立農業適度規模經營評價指標體系。完善財稅、信貸保險、項目支持等政策,加快形成培育新型農業經營主體的政策體系,撬動規模化經營主體增加生產性投入。通過政府與社會資本合作、貼息、設立基金等方式,帶動社會資本投向農村新產業新業態。三是鼓勵金融機構發行“三農”專項金融債。引入土地流轉信托基金,開拓互聯網金融貸、供應鏈金融管理等多種金融服務方式,為經營者提供適合其自身條件的貸款產品,盤活土地資源。
    (四)因地制宜生產發展,打造特色產業項目。一是完善農業用地政策,支持依托鄉村特色農產品開展冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設。二是鼓勵鄉村依托綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源,大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等休閑農業和鄉村旅游,使之成為繁榮農村、富裕農民的新興產業。三是圍繞特色農產品,推進特色產品提升工程,進一步培育壯大特色優勢產業。建設有機蔬菜生產基地,建立會員體系和配送網絡,打造種植園等精品項目。
    (五)完善土地流轉規則,增強村民履約意識。一是修訂相關法律法規。在《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規中增加土地承包經營權可以入股、抵押的規定,為土地流轉、提高土地利用效率提供基礎性法律支撐。二是規范土地流轉手續。由土地流轉雙方向村集體提出流轉申請,村集體在征求雙方的意愿后,明確土地流轉的形式、補償、期限,依法簽訂相應的流轉合同,做好流轉合同的鑒證、登記工作。三是妥善處理土地糾紛。村集體要積極引導村民通過調解、仲裁和訴訟等渠道解決土地糾紛,遏制私自改變土地用途等違法違規行為。
    (作者系國家發展改革委價格司、辦公廳、社會司、農經司掛職干部)

【期號:3472】【版面:02】【作者:趙心澤 王呂 鮑文涵 鄭慧濤】打印本頁
 
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